广州健力园—保健食品经营备案：是权宜之策还是监管良方？2017-08-11

最近，北京、西安、杭州、昆明等地为规范保健食品经营秩序，实现过渡时期保健食品监管有序衔接，在本辖区内“试水”保健食品经营备案制管理。

备案制与许可审批制的最大区别在于从事保健食品经营事先是否需要通过食品药品监管部门的审查批准。根据《食品安全法》的规定，国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、流通，应当依法取得食品生产许可证、食品流通许可证。同时《食品安全法》第五十一条规定：国家对具有特定保健功能的食品实行严格监管。由于《食品安全法》中对保健食品经营环节现阶段是否需要前置许可审批并未作出明确规定，而国家对保健食品的具体管理办法(《保健食品监督管理条例》)目前尚在制定过程中，加之最近国务院出台的推进政府职能转变、减少行政审批事项等一系列政策，对保健食品经营环节实行许可审批成了各地食品药品监管部门不敢触碰的“雷区”。

而现实问题是，目前保健食品经营秩序仍不规范，产品质量参差不齐，市场上存在大量的假冒伪劣产品和虚假宣传现象，给人民群众的身体健康和社会稳定带来极大的安全隐患，群众对此反映强烈。于是，各地食品药品监管部门通过当地政府法制部门，纷纷出台保健食品经营备案制的规定。

客观地说，在当前法律法规尚不完善的特殊阶段，保健食品经营备案制(包括审核制)的实行，对加强和规范保健食品经营秩序，强化保健食品的监管，保证人民群众的身体健康、促进保健食品行业的健康发展有很好的效果。但笔者认为，保健食品经营备案制仅仅是过渡时期各地食品药品监管部门对保健食品经营监督管理的一个权宜之策，并不是保健食品监管的有效良方。

首先，保健食品经营备案制不具有强制性。备案制属于事后备案、依申请办理，而经营保健食品的主体五花八门，有超市、食杂店、小餐馆、小百货、小卖部，许多保健食品经营者并未主动向当地食品药品监管部门申请备案。以福建省清流县办理保健食品经营备案情况为例，2013年仅办理7件，而且都为药店和大型超市。据不完全统计，除药店外，90%以上的保健食品经营者不愿或不想申请备案，有的是超范围经营保健食品，有的是无证经营保健食品，这些经营者销售的保健食品质量安全都得不到保障，这给保健食品经营监管带来极大的压力，也给人民群众的身体健康带来安全隐患。

其次，备案制并未减少企业负担。从新闻报道来看，各地“试水”的保健食品经营备案制并不是真正意义上的备案管理，备案仍然是工商发换营业执照的一个前置条件，是否给予备案也需要提供许多的材料，经过一定的程序方可办理。随着新一轮机构改革的推进，工商部门在办理营业执照时，将实行“先照后证”的办证程序，备案制的前置条件将不复存在，这也给保健食品经营备案制的实施增加了变数。

目前，全国各地新一轮食品药品监管机构改革正在有序推进，原来分散在工商、质监部门的食品监管职能将统一整合到食品药品监督部门，这给保健食品生产、流通及消费环节的监管带来便利，也将消除原来食品监管“铁路警察各管一段”所带来的法律困惑，保健食品经营环节实行食品流通许可的法律依据和实施条件都能迎刃而解，人民群众在购买使用保健食品时，就能更加放心，更加安心。